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Opinión: La cooperación Sur-Sur ya no es una prioridad para Brasil

27/10/2016 11:30

De Democracia Abierta

En su primer discurso ante la Asamblea General de la ONU, en septiembre de 2003, el presidente de Brasil, Luiz Inácio Lula da Silva se refirió a la erradicación del hambre como "un reto de civilización ', dejando claro ante sus pares que, si bien ésta iba a ser una prioridad nacional para su gobierno del Partido de los Trabajadores (PT), también era un "imperativo moral y político" a nivel mundial. Acusado de supuesta corrupción, Lula dejó el cargo a finales de 2010 con un índice de aprobación sin precedentes del 83%. Entre los principales motivos de satisfacción popular figuraba su éxito en la reducción del hambre entre los estratos más pobres de la población y la expansión de la influencia del país en el exterior.

El Departamento de Cooperación Humanitaria y Lucha contra el Hambre (CGFome) fue creado en 2004 para ocuparse de estos dos ámbitos de actuación. Sobre la base de la experiencia brasileña, CGFome exportó metodologías probadas y conocimientos técnicos para reducir el hambre, posicionando Brasil como uno de los líderes mundiales en seguridad alimentaria y nutrición. Durante los últimos 12 años, jugó un papel importante, tanto sustancial como simbólico, en el desarrollo de una política exterior orientada a proyectar el poder de Brasil y, a la vez, promocionar los conceptos de soberanía, multilateralismo y solidaridad.

El 13 de septiembre de este año, el nuevo gobierno brasileño decidió cerrar el CGFome – una iniciativa que indica un cambio de prioridades estratégicas que tendrá consecuencias para el papel de Brasil en el mundo, así como para la cooperación internacional para el desarrollo y las relaciones Sur-Sur. La prensa occidental no ha publicado una palabra sobre el asunto.

Más de una década de política de cooperación y exterior innovadora 

En 2013, sentado en una sala de conferencias de grandes dimensiones de un hotel frío e impersonal del distrito de negocios de Estambul, escuché con cálida admiración a Milton Rondó Filho, el ministro que dirigió el CGFome desde su creación, dirigirse a un pequeño grupo multinacional de expertos en políticas públicas humanitarias y diplomáticos. Con autoridad profesoral suavizada por una humildad poco usual, planteó algunas preguntas difíciles sobre el papel de la acción humanitaria en el mundo y se prestó a debatir "el enfoque brasileño”. Evitando el lenguaje paternalista propio de la gestión del desarrollo, habló de "cooperación, no de ayuda" y de "socios, no de donantes” - expresiones que, aunque estimulantes, podrían haber indicado un idealismo poco anclado en la realidad o, peor aún, un sesgo tramposo, de no ser por el hecho de que el Ministerio de Asuntos Exteriores de Brasil (Itamaraty) llevaba una década dedicándose a conseguir ventajas estratégicas precisamente poniendo el énfasis en las relaciones horizontales entre estados, en particular las relaciones regionales y Sur-Sur, y a través de sus esfuerzos por democratizar las instituciones multilaterales.

En su firme enfoque de las negociaciones con la Organización Mundial del Comercio (OMC) y su liderazgo del bloque comercial del G20+; en su orientación hacia los nuevos mercados del mundo en desarrollo (durante los ocho años de gobierno de Lula, las exportaciones brasileñas con destino a países fuera de la OCDE aumentó del 38,5% al 57%); en su participación activa en el G20; en su campaña para la reforma del Consejo de Seguridad de la ONU; en sus negociaciones sobre el programa nuclear de Irán, que resultó en la Declaración de Teherán de 2010 con Turquía e Irán; y en el fortalecimiento de su asociación al grupo de los BRICS, en particular mediante la creación del Nuevo Banco de Desarrollo, Brasil, a lo largo de más de 13 años de gobierno del PT, se convirtió en un actor principal en el terreno de las relaciones internacionales, colaborando activamente con los países en desarrollo y defendiendo sus intereses. Fortaleció enormemente sus lazos diplomáticos y económicos con África y desarrolló una amplia gama de programas de intercambio técnico con los países africanos de habla portuguesa. Dio prioridad a la integración latinoamericana, especialmente a través de su implicación en el bloque subregional del Mercosur. Incrementó su participación en misiones de paz de la ONU en los países en desarrollo. Y, a través del CGFome, asumió un papel cada vez más destacado en la promoción de la seguridad alimentaria en los países en desarrollo, ofreciendo ayuda de emergencia, apoyo al desarrollo rural y asistencia para el fortalecimiento de los sistemas de protección social (tres esferas de actividad que trató de vincular).

"El nuestro es el país de Paulo Freire", dijo el ministro Rondó, en referencia al  influyente pedagogo brasileño, "y creemos que el desarrollo procede principalmente del interior". Explicó que, para Brasil, las respuestas humanitarias de emergencia deben siempre imaginarse como contribución a los procesos de cambio estructural, bajo las banderas institucionales de la sostenibilidad y los derechos humanos. Y sugirió que este "punto de vista estructural", basado en la experiencia de aunar teoría y práctica y de colaborar de manera productiva con la sociedad civil, era una de las contribuciones más importantes del CGFome al discurso humanitario.

Pero junto a las aportaciones discursivas, su departamento también hizo una contribución notable a la práctica humanitaria. Entre 2006 y 2015, apoyó 682 programas (de ayuda de emergencia y de desarrollo a largo plazo) en más de cien países. Coordinó crecientes contribuciones financieras del gobierno brasileño a numerosas organizaciones internacionales, principalmente para programas de seguridad alimentaria: en 2010, Brasil fue el décimo mayor donante del Programa Mundial de Alimentos (PMA), el sexto mayor donante de la Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres y uno de los principales donantes entre los países en desarrollo de la Plataforma Global del Banco Mundial para la Reducción del Riesgo de Desastres, la Oficina del Alto Comisionado de la ONU para los Refugiados y el Fondo Central para Emergencias de la ONU. El CGFome lideró la participación de Brasil en la innovadora iniciativa Compra a Africanos por África (PAA Africa) que, a través de cinco países africanos, promueve el acceso a los alimentos a través de la alimentación escolar y el apoyo a la agricultura familiar, y que se inspira en el Programa de Adquisición de Alimentos de Brasil. Al CGFome se debió el liderazgo de Brasil en la ampliamente elogiada reforma de la Comisión de Seguridad Alimentaria de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) en 2009. Jugó un papel clave en la adopción de las directrices del Derecho a la Alimentación de la FAO en 2004, y de las Directrices Voluntarias sobre la Gobernanza Responsable de la Tenencia de la Tierra, Pesca y Bosques en el Contexto de la Seguridad Alimentaria Nacional, en 2012. Participó activamente en el desarrollo del Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres. Y codirigió la iniciativa Alimentación para el Crecimiento.

Inevitablemente, al ejercer el gobierno de Brasil una mayor influencia sobre la cooperación internacional para el desarrollo en estos años, ha sido blanco de algunas críticas: por proporcionar gran parte de la ayuda alimentaria en especie en productos exportados de Brasil, a pesar de que la compra local de alimentos es el primero de los cuatro principios de la acción humanitaria declarados por el propio Brasil; por su continuada defensa de la producción de biocombustibles, a pesar de su potencial impacto inflacionario sobre los precios de los alimentos (la idea de que la producción brasileña de etanol a base de azúcar ha inflado los precios de los alimentos ha sido en gran medida desmentida); por dar prioridad a la cooperación humanitaria con países estratégicamente importantes (aunque, en cuanto a esto, Brasil no es, ni mucho menos, el garbanzo negro del grupo de países donantes). Sin embargo, las críticas han sido ampliamente superadas por las alabanzas a la innovación y el liderazgo demostrados por Brasil en la promoción de la seguridad alimentaria. Gracias al éxito de Brasil en la reducción del hambre en el país (en 2009, ActionAid le colocó en primer lugar de los países en desarrollo en su lista HungerFREE; en 2011, el PMA le calificó de “campeón del mundo en la lucha contra el hambre”; en 2014, la FAO le reconoció, junto a otros 12 países, por sus logros excepcionales en la lucha contra el hambre), el CGFome ha sido un defensor creíble y un socio eficaz en el extranjero.

Cómo afecta el cambio en Brasil más allá de sus fronteras

El 31 de agosto de este año, Dilma Rousseff, sucesora de Lula, fue destituida por el Senado de Brasil, con lo que el gobierno del PT llegó a su fin, y se entregó la presidencia a Michel Temer, del Partido del Movimiento Democrático Brasileño (PMDB), hasta entonces vicepresidente bajo Dilma. A tenor de la centralidad de la lucha contra el hambre durante los años de gobierno del PT, el cierre del CGFome a las dos semanas de constituirse el nuevo gobierno se revela como un acto simbólico de partidismo político. José Serra, que ha ejercido de Ministro de Asuntos Exteriores desde que Dilma fue suspendida inicialmente en abril, ha acusado al PT de haber llevado a cabo una política exterior ideológica basada en un "populismo global". El rumbo alternativo que Serra parece querer darle a la política exterior brasileña la convertirá en vehículo para la expansión de la empresa privada.

Una las cosas de las que más le gustaba jactarse a Lula es de que transformó Brasil de deudor neto a acreedor neto, con unas políticas macroeconómicas satisfactorias para las grandes empresas y el capital financiero, al tiempo que permitían el gasto social para reducir la pobreza extrema. De hecho, una economía en constante crecimiento fue clave para el éxito de Brasil en la lucha contra el hambre en el país y en el extranjero. Pero tras disminuir por sexto trimestre consecutivo, la economía brasileña se enfrenta hoy a la peor recesión de su historia. La contracción fiscal, iniciada por Dilma en 2013 y acelerada ahora gustosamente por Temer, ha afectado ya a los programas sociales (sólo en septiembre, 600.000 familias han sido excluidas de la Bolsa Familia, el programa insígnia de transferencias monetarias condicionadas del gobierno del PT) y a la ayuda exterior (las contribuciones anuales de ayuda alimentaria de Brasil han caído más de un 90% desde su punto álgido en 2012, cuando alcanzaron los 83 millones de dólares). Pero el cierre del CGFome muestra que, en lugar de recetar una dosis de austeridad de duración determinada, el nuevo gobierno se está poniéndo rápidamente a la tarea de reestructurar de manera permanente el estado, como se indica en el plan de gobierno de Temer, "Un puente hacia el futuro”. Bajo el Programa para los Partenariados de Inversión, de nueva creación, Temer tiene planeadas privatizaciones masivas, lo que sugiere que, en cuanto a infraestructuras, se cederá “lo más posible” a la iniciativa privada. Junto con la prevista liberalización de los flujos comerciales y de capital, Serra se ha comprometido a que la prioridad de Itamaraty pase a ser las relaciones comerciales con socios tradicionales como los Estados Unidos, Europa y Japón, con el objetivo de atraer inversión extranjera.

Más allá de los esfuerzos para acceder a nuevos mercados para las exportaciones brasileñas, la cooperación Sur-Sur y regional pasarán probablemente a segundo plano. En una reciente entrevista en video, era cómico ver a Serra esforzándose para nombrar a los otros países que integran los BRICS. A pesar de profesar que desea fortalecer el Mercosur, especialmente en cuanto a la promoción del libre comercio en todo el continente se refiere, lo cierto es que ha ordenado que se retire la bandera del Mercosur frente al edificio de Itamaraty en Brasilia. También está remodelando las relaciones diplomáticas de Brasil en la región: en junio, propuso la creación de un corredor humanitario en Venezuela, en clara contraposición a la ferviente defensa que hacía el gobierno del PT de la soberanía nacional en la región. Entretanto, Temer cancelaba la donación que hizo Dilma de tres aviones T-27 Tucano a Mozambique, indicando que en lugar de donarse podían venderse.

Dándole la espalda a la cooperación Sur-Sur y al tipo de solidaridad que caracterizaba la política exterior del gobierno del PT, la administración Temer está abandonando también el protagonismo a través del cual Brasil ha ayudado a reconfigurar las relaciones internacionales y la gobernanza global en un  sentido favorable a los intereses de los países en desarrollo. Rechazando una geoestrategia basada en el ejercicio de poder blando en las instituciones multilaterales, está optando por un papel pasivo, sujeto a las demandas del capital extranjero y de los estados que las subvencionan.

Al alejarse Brasil de su liderazgo incipiente en cooperación humanitaria y seguridad alimentaria, los que viven en la pobreza, los afectados por el hambre, los conflictos y los desastres que recibieron el apoyo del CGFome, están perdiendo a un poderoso defensor y benefactor. La menor implicación con otros países en desarrollo, por su parte, ralentizará probablemente la tendencia a la cooperación Sur-Sur, de la que Brasil ha sido uno de los principales abanderados. En los últimos años, ha habido mucha discusión sobre el papel de los llamados "donantes no tradicionales 'en la remodelación de la gobernanza y la práctica humanitarias. Pero con la probable desvinculación de Brasil, la preocupación de los gobiernos ruso y turco con los conflictos en Oriente Medio y las luchas de poder en curso, y la desaceleración de la economía china, los partidarios de un orden mundial multipolar, como quizás era de prever, van a tener que poner en modo de espera sus fiestas de celebración.

Algo de venganza

El cierre del CGFome, según parece, también tiene algo de venganza personal. En marzo, el ministro Rondó envió a las embajadas y misiones diplomáticas de Brasil en todo el mundo mensajes de sindicatos, movimientos sociales y ONGs en los que se decía que el proceso de destitución de Dilma era un pretexto para un golpe parlamentario y se solicitaba la colaboración de organizaciones de la sociedad civil para dar a conocer esta amenaza a la democracia en Brasil. En junio, cuando el gobierno interino estaba en funciones, fue destituido como Coordinador General del CGFome. Ahora, con el nuevo gobierno firmemente instalado, este diplomático de carrera, responsable de haber guiado el ascenso internacional de Brasil como socio para el desarrollo, está a la espera de que se le asigne nuevo destino dentro de Itamaraty, presenciando el desmantelamiento del departamento fundó, la dispersión de su personal y el fin de más de una década de política exterior brasileña innovadora, independiente y tenaz.

Juliano Fiori es un escritor británico-brasileño y deportista. Jefe de Asuntos Humanitarios en excedencia de Save the Children en Londres, vive actualmente en Río de Janeiro y fue miembro de la selección brasileña de rugby en los recientes Juegos Olímpicos.


Artículo originalmente publicado en Democracia Abierta .