Por Esther Dweck¹ e Pedro Rossi²

Para a série Brasil de Amanhã, do coletivo de economistas do Instituto Lula 

Introdução

Ao longo dos 13 anos dos governos do PT a política fiscal cumpriu um papel fundamental no modelo de desenvolvimento. Foram adotadas políticas distributivas, contribuindo para estimular o mercado interno, houve uma expansão dos investimentos públicos em infraestrutura e em serviços públicos como saúde e educação e foram feitas algumas alterações tributárias, como o Simples. Em conjunto, essas medidas contribuíram para acelerar o crescimento econômico, formalizar o mercado de trabalho e fortalecer um modelo de desenvolvimento puxado pela demanda interna reduzindo desigualdades sociais e regionais.

No entanto, ainda que se possa afirmar que os instrumentos de política fiscal foram utilizados de forma mais ativa, não houve grandes alterações no arcabouço institucional. Por constrangimentos políticos e, em alguns casos, falta de apoio legislativo concreto, algumas propostas de reforma, como a reforma tributária, foram barradas.

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que trouxe a institucionalidade da regra fiscal, jamais foi alterada³ durante todo esse período. Cabe ressaltar, que nesse período foi introduzida a possibilidade de abatimento dos investimentos públicos diretos e que as principais estatais (Petrobras e Eletrobras) foram liberadas de fazer um esforço para obtenção do superávit primário, dado que tal exigência as colocava em desvantagem competitiva com empresas privadas. Todas essas medidas abriram espaço para ampliação dos investimentos públicos, mas a regra principal jamais foi alterada, e, no período de reversão cíclica, os constrangimentos de uma regra extremamente pró-cíclica foram sentidos.

Por outro lado, o que se viu após o golpe de 2016, foi uma tentativa de reduzir ainda mais o papel da política fiscal com a aprovação da Emenda Constitucional 95/2016 (EC95) que instituiu o crescimento nulo dos gastos primários e desvinculou as receitas para saúde e educação. A aprovação da EC95/2016, alterou de forma decisiva o contrapeso entre a LRF e a Constituição Federal de 1988, em detrimento das responsabilidades sociais. As propostas apresentadas na LRF de contingenciamento automático diante de queda de arrecadação sempre encontraram como contraponto certas obrigações sociais presentes na Constituição. A aprovação da EC95 interferiu de forma decisiva no tênue balanço entre as responsabilidades fiscais e sociais.

Com vistas a ampliar as possibilidades de transformação estrutural da economia brasileira, e aumentar o apoio político a propostas que permitam avançar nas conquistas obtidas e consolidar direitos, esse artigo discute propostas de política fiscal, do lado da arrecadação e do gasto a partir da orientação de um modelo de desenvolvimento social.

Para isso, em sua primeira seção, o artigo discute uma estratégia de desenvolvimento fundamentada em dois motores principais do crescimento econômico: a distribuição de renda e o investimento social. Esse projeto de desenvolvimento social tem enorme potencial de dinamizar a economia brasileira dada a enorme concentração de renda e a carência de infraestrutura social. Neste sentido, há um grande potencial de investimento a ser executado até se atingir níveis adequados de serviços públicos, assim como há um longo caminho redistributivo para que os níveis de desigualdade sejam aceitáveis.

Cabe destacar que a infraestrutura social e os serviços sociais de forma geral cumprem ainda um papel central na oferta de emprego de qualidade em um cenário de aumento da automatização industrial. Cada vez mais será necessário repensar a forma de repartição dos ganhos obtidos com um aumento da produtividade poupadora de mão-de-obra.

Nesse contexto, a política fiscal tem funções importantíssimas nesse projeto: contribuir para o crescimento econômico, garantir o financiamento do investimento social de forma sustentável e a qualidade na aplicação dos investimentos sociais, promover e aprofundar o processo de distribuição secundária da renda redistribuindo o excedente que tende a ser gerado de forma cada vez mais concentrada num cenário de automação.

De forma a destacar que política fiscal é, por natureza, uma política redistributiva, na seção 2, é discutido o impacto distributivo da política fiscal. Procura-se demonstrar como, por meio de arrecadação e do retorno para a sociedade, o Estado redistribui a renda gerada no País. No caso brasileiro, as despesas públicas, em especial gastos investimentos sociais e as transferências públicas, que representam 72% do total da despesa primária, cumprem um papel de atenuar uma enorme desigualdade social, função hoje ameaçada pela Emenda Constitucional 95. Já do lado da carga tributária, o Brasil não respeita princípio da equidade ou de justiça tributária que estabelece que cada pessoa deve pagar de acordo com a sua capacidade econômica.

Portanto, os argumentos em favor de uma reforma tributária progressiva que, no mínimo, recomponha a arrecadação devem estar no centro de um projeto de desenvolvimento social, pois tal reforma potencializa os motores discutidos acima. Dentro do padrão de desenvolvimento proposto, a reforma tributária influencia diretamente em dois aspectos: 1) aumenta o potencial distributivo da política fiscal, o que estimula o mercado interno e 2) financia o investimento social, outro vetor dinâmico do desenvolvimento social. Assim, na seção 3 desse artigo discute-se a injustiça tributária no Brasil que decorre principalmente do peso dos impostos indiretos na carga tributária e aponta diretrizes gerais para uma reforma tributária.

Por fim, a seção 4 é dedicada ao lado da despesa pública e ao regime fiscal de forma mais ampla. Destacam-se as limitações do regime fiscal brasileiro que combina uma regra pró-cíclica (superávit primário) e uma regra contracionista (teto de gastos) que tende a tornar inviável a administração da máquina pública, e propõem-se alternativas que permitam uso adequado da política fiscal. Além disso, apontam-se os problemas na LRF, cujas regras evitam práticas abusivas por parte de governantes, mas exacerbam o caráter pró-cíclico da condução da política fiscal e permitem um processo de criminalização da política fiscal que paralisa a ação do setor público. Essa última seção termina apontando para a necessidade de um novo pacto federativo, que permita avançar na reforma tributária, corrija problemas acumulados nas últimas décadas, alivie a situação fiscal de Estados e Municípios no curto prazo e os coloque alinhados no impulso aos dois motores do desenvolvimento.

Leia o texto completo no Medium do "Brasil de Amanhã ".