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Gate discute teto de gastos como projeto contra Estado Social

03/12/2020 14:19

Protesto em 2016 contra o projeto de lei que instituiria o teto de gastos.

O Grupo de Acompanhamento de Temas Estratégicos do Instituto Lula (Gate) acaba de lançar a segunda edição de seu boletim, na qual discute o papel da lei do teto de gastos na destruição do Estado Social Cidadão brasileiro, criado com a Constituição de 1988.

Criada logo após o golpe de 2016, a lei do teto de gastos determinou o congelamento dos gastos públicos por 20 anos. Ela tem um papel na interrupção do projeto de país que estava em curso. É isso o que discutem Ana Luiza Matos de Oliveira, Ana Paula Guidolin e Jorge Abrahão de Castro no texto abaixo:

Teto de gastos e a destruição do Estado Social Cidadão de 1988

No período pós-golpe de 2016, a criação por força de lei do chamado “teto de gastos” contou com amplo apoio das forças conservadoras do país e teve um duplo propósito: provocar a contração das despesas públicas visando a obtenção de superávit fiscal e, diante do estrangulamento orçamentário que a medida impõe, pressionar o executivo e o legislativo federal a promoverem reformas institucionais que desmontem o Estado Social projetado pela Constituição Federal de 1988. Ou seja, os constrangimentos previstos e inevitáveis introduzidos pelo teto não seriam superados pelo seu abandono ou descumprimento, mas antes pela reforma dos pisos constitucionais que determinam níveis mínimos obrigatórios de gastos e prioridade aos direitos sociais como saúde, educação e previdência. Busca-se assim, com estas artimanhas em movimento desde 2016, uma mudança estrutural do Estado brasileiro. Os movimentos da conjuntura quanto à política fiscal são, em certo sentido, uma expressão desta estrutura.

O principal argumento empunhado por aqueles que defenderam e implantaram o teto de gastos era fundado em um diagnóstico falacioso a respeito da política fiscal dos últimos anos. Seus defensores diziam que houve um crescimento acelerado dos gastos públicos e que, portanto, o país estaria “quebrado” e o ajuste fiscal seria a única solução para restaurar a confiança. Com essa retração do Estado, acreditava-se que haveria maior investimento privado gerando recuperação econômica. No entanto, os dados mostram que as despesas primárias mantiveram a tendência de crescimento na última década, chegando a apresentar desaceleração no governo Dilma, sendo que o que gerou os déficits primários a partir de 2014 foi a queda das receitas primárias provocada pela crise e consequente queda no crescimento do PIB[1]. Ademais, quando o Estado cortou o investimento público não houve a reação esperada por parte do investimento privado, que permaneceu retraído.

Antes da pandemia, a economia brasileira em 2019 ainda patinava e não havia se recuperado da contração do PIB ao tomar 2014 como base. Além de agravar o quadro da lenta recuperação da economia, o teto e a austeridade também acentuam desigualdades: ao limitar gastos em saúde e educação, com alto impacto distributivo, o teto agrava o quadro social da crise vivida pelo país desde 2015. Entre 2014 e 2019, a extrema pobreza aumentou em 54,22% atingindo 13,88 milhões de brasileiros. Por sua vez, a subutilização da força de trabalho – somando desocupados, subocupados e desalentados – cresceu em 111,81% entre 2014 e 2019, atingindo 24,4 milhões de brasileiros. Para além da esfera econômica, a retração em serviços públicos como saúde e educação é responsável por prejudicar a garantia de direitos sociais justamente em um momento de crise em que são ainda mais essenciais para a população mais vulnerável.

A pandemia agravou esse cenário econômico e social, colocando em evidência a necessidade de revogação do teto de gastos e fortalecimento dos serviços públicos e programas de transferência de renda. Tornou-se necessária a revogação temporária do teto de gastos, apesar da resistência e oposição dos conservadores. Com o empobrecimento da população pela crise, aumenta a demanda por saúde e educação públicas – sem contar a pressão adicional dada pela pandemia que exige tanto maior estrutura hospitalar e de atenção básica para prevenção e atendimento da população, quanto melhor estrutura nas escolas para que haja um retorno seguro às aulas.

Apesar do fracasso na retomada do crescimento – mesmo antes da pandemia – o teto serviu de subterfúgio para aprovação de reformas que visam desmantelar o Estado Social Cidadão da Constituição de 1988. Quebra-se o piso e mantem-se o teto desmoronando. Forma-se, então, um círculo vicioso: despesas de elevado multiplicador (com grande estímulo à atividade econômica), como as de cunho social e os investimentos públicos, são contraídas gerando uma queda no PIB que se reflete nas receitas e no resultado fiscal, levando ao clamor pela intensificação do ajuste fiscal. O “remédio amargo” da austeridade não cura, só agrava a doença. As reformas propostas e aprovadas sempre são substituídas por outras reformas postas como a solução definitiva, mas que só pioram o quadro econômico e social do país. Os impactos da austeridade fiscal acabam por prejudicar a garantia de direitos humanos relacionados a questões estruturais de raça e gênero, preservação do meio ambiente e serviços públicos essenciais como saúde e educação[2].

Além do teto de gastos aprovado em 2016, que congelou todas as despesas primárias do governo federal, seguiu-se o desmonte com a Reforma Trabalhista em 2017, que prometia aumentar a geração de empregos mas entregou um mercado de trabalho mais precário que contribui para agravar a arrecadação previdenciária com a redução de postos de trabalho formais. Aprofundando o desmonte, em 2019, foi aprovada a Reforma Previdenciária que, ao dificultar o acesso à seguridade social, diminuiu a capacidade de consumo das famílias e de investimento público e privado. Recentemente, surgiu a proposta do Plano Mais Brasil contendo três PECs: emergencial, dos fundos e administrativa. Um elemento central nessas PECs é o estabelecimento de gatilhos – vinculados à Regra de Ouro ou à uma relação entre despesas e receitas – que seriam acionados automaticamente para diversos entes federativos. Esses dispositivos surgem para “adiantar” o gatilho do teto, já que este é inatingível pela redação da EC 95/2016. Essas PECs também se apoiam fortemente em falácias sobre o funcionalismo público, ignorando o fato de que gastos com pessoal são necessários para a prestação de serviços públicos como saúde e educação. Outra pressão contemporânea tem sido a pela reforma administrativa (representada pela PEC 32/2020 e por outras propostas), com a justificativa da necessidade de redução de gastos obrigatórios. Enquanto os defensores do teto e das reformas argumentam que o ajuste levaria à disputa entre diferentes áreas resultando em um gasto mais eficiente, o que se tem visto é que todas as áreas sociais são escamoteadas enquanto militares e altos cargos do poder judiciário recebem benesses.

Com a pandemia, o governo foi forçado a flexibilizar as regras fiscais, com o “orçamento de guerra” e os créditos extraordinários, que não são contabilizados para o teto. No contexto da calamidade pública decretada em março, foi aprovado um orçamento paralelo em maio – chamado “orçamento de guerra” – para as despesas relacionadas à Covid-19. Com esse orçamento, tem-se um caminho para promoção de despesas que descumpririam a Regra de Ouro. Além disso, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) dispensa o cumprimento da meta de resultado primário em caso de calamidade pública. Entretanto, essa flexibilidade tem data para acabar: 31 de dezembro de 2020. O governo federal busca formas de flexibilizar o orçamento – sem qualquer alteração no teto – principalmente para financiar um novo programa de transferência de renda (antes Renda Brasil, agora Renda Cidadã). Entre as alternativas ventiladas estão corte de benefícios sociais e manobras para uso de recursos originalmente destinados à educação. Ou seja, um programa de transferência que mal teve seu formato bem estabelecido – com estimativas sobre população atendida e critérios – é jogado como uma bomba nos programas sociais existentes e bem estabelecidos, como o Bolsa Família.

O dogmatismo em torno da política fiscal que sustenta o teto deve ser deixado de lado. Levando em conta o alto nível de desemprego e o baixo nível de utilização da capacidade produtiva, chega-se a duas conclusões importantes sobre os gastos públicos: (1) não há possibilidade de que os gastos gerem inflação de demanda (a inflação que se observa é resultado principalmente da desvalorização cambial e, portanto, um problema de oferta); (2) os gastos nessa conjuntura possuem multiplicador fiscal ainda maior, se mostrando um possível caminho para recuperar a economia. Mudanças no lado da receita também não devem ser descartadas: é necessária uma Reforma Tributária que revise gastos tributários ineficientes e concentradores de renda, que taxe grandes fortunas e heranças e que torne o sistema mais progressivo.

Para além das implicações conjunturais, a escolha pela austeridade simbolizada pelo teto de gastos indica uma mudança estrutural no rumo do Estado brasileiro: o projeto de país por trás da Constituição de 1988 tem sido escamoteado desde 2015/2016, alterando as estruturas que, embora imperfeitas, serviam para apontar o horizonte para uma sociedade mais justa e menos desigual. Aos que afirmam que a “Constituição não cabe no orçamento”, deveria ser refutado: o orçamento é que deve se adaptar para caber na Constituição. O aumento dos gastos desde 1988 se deve tanto aos direitos sociais que passaram a ser garantidos de forma universal, mas também à valorização real do salário mínimo com importante caráter redistributivo, ou seja: o aumento de gastos sociais está relacionado ao projeto de país desejado. A escolha da austeridade e seu “teto de gasto” sinaliza que no curto prazo a política fiscal está de mãos atadas e a situação dos brasileiros ficará pior, mas no longo prazo é o próprio Estado Social Cidadão que será destruído e o destino será a barbárie.

Assinam:

Ana Luiza Matos de Oliveira (economista, Doutora em Desenvolvimento Econômico / Unicamp; Professora da Flacso/Brasil). 

Ana Paula Guidolin (economista, mestranda em Teoria Econômica / Unicamp)

Jorge Abrahão de Castro (estatístico; Doutor em Economia/Unicamp; ex-diretor do IPEA)



[1] Gobetti, Orair e Dutra (2018)

[2] Dweck, Rossi e Oliveira (2020)