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O Brasil de Amanhã: Novos desafios da Previdência

02/04/2018 14:04

Carlos Gabas, então ministro de Estado da Previdência Social, Carlos Eduardo Gabas. Foto: Geraldo Magela/Agência Senado

Por Carlos Gabas
Ex-ministro da Previdência Social
Para a série O Brasil de Amanhã 

Diagnóstico

A Seguridade Social no Brasil, cujo conceito foi consolidado pela Constituição Federal de 1988, está estruturada sobre três pilares de proteção à sociedade, sendo Saúde e Assistência universais e gratuitas, e a Previdência, universal e contributiva, conforme art. 194 da Constituição Federal.

CAPÍTULO II
 DA SEGURIDADE SOCIAL
SEÇÃO I
 DISPOSIÇÕES GERAIS

Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.

Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:

 I — universalidade da cobertura e do atendimento;
 II — uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais;
 III — seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços;
 IV — irredutibilidade do valor dos benefícios;
 V — eqüidade na forma de participação no custeio;
 VI — diversidade da base de financiamento;
 VII — caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados.

Nosso modelo de proteção social segue o exemplo da maioria dos países, nos quais a sociedade, direta ou indiretamente, de forma solidária, financia seu custeio e define, através da participação social em seus conselhos, seu orçamento, funcionamento e forma da prestação dos serviços, conforme art. 194 e 195 da C.F:

CAPÍTULO II
 DA SEGURIDADE SOCIAL
SEÇÃO I
DISPOSIÇÕES GERAIS

Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:

 I — do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre:
 a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício; 
 b) a receita ou o faturamento; 
 c) o lucro;
II — do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que trata o art. 201;
III — sobre a receita de concursos de prognósticos;
 IV — do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar.

De 2003 a 2014, essa estrutura foi aprimorada e alcançou níveis de proteção social nunca antes experimentados no Brasil. No entanto, apesar de aumentar a proteção e incluir socialmente milhões de cidadãos, não rediscutimos a estrutura de financiamento da Seguridade Social.

Na verdade, essa discussão passaria obrigatoriamente por um processo mais amplo, o da reforma de todo o nosso sistema tributário, trazendo para a realidade atual do mercado de trabalho e da estrutura das empresas uma forma de tributação mais justa.

Com a crescente utilização de novas tecnologias e modernização da produção e da prestação de serviços, cada vez mais as empresas empregam menos trabalhadores e ampliam seu faturamento e lucro. Um bom exemplo disso são os bancos, que diminuem a quantidade de empregados a cada ano e, no entanto, seguem superando recordes de lucro.

Esta situação foi menos evidente nos períodos de crescimento econômico e geração de empregos formais, já que a arrecadação aumentou consistentemente e as despesas mantiveram seu crescimento vegetativo estável.

Mas em momentos de crise econômica, considerando a abrangência das políticas de proteção social e o valor investido para seu custeio, são recorrentes as investidas neoliberais para tentar reduzir os direitos sociais a fim de diminuir os gastos do orçamento.

DRU e financiamento

Como o orçamento da Seguridade Social é “carimbado” para pagamento dos gastos da seguridade, em 1994 o governo FHC criou um artifício chamado DRU (Desvinculação das Receitas da União) para retirar 20% dessas receitas carimbadas e utilizá-las da maneira mais conveniente ao governo da época.

Logo após o golpe, ao assumir o governo em 2016, Temer conseguiu aprovar uma PEC aumentando o percentual de desvinculação de 20% para 30%.

Além disso, despesas com folha de pagamento de servidores públicos foram inseridas no custeio da seguridade social, retirando ainda mais recursos que deveriam ser utilizados para a proteção social.

Desta forma, foram recorrentes as tentativas da área econômica, especialmente no governo FHC e também após 2014, com Joaquim Levy no comando da área econômica, de promover reformas na Previdência Social, com viés de redução de despesas e diminuição da proteção social, sem discutir a reorganização das fontes de financiamento.

Como exemplo temos o envio e aprovação da Emenda Constitucional n° 20 de 1998, mas que não conseguiu seu principal objetivo de impor a idade mínima para aposentadoria de 65 anos para homens e mulheres. Apesar dessa derrota do governo FHC, em 1999 foi alterada a regra de cálculo dos benefícios, instituindo o “Fator Previdenciário”, que acabou prejudicando milhões de trabalhadores que tiveram os benefícios reduzidos em até 40% do seu valor.

Outro exemplo de mudança sem discutir financiamento e reforma tributária foi a edição das Medidas Provisórias 664 e 665 em dezembro de 2014. A MP 664 modificou as regras de acesso e cálculo dos benefícios previdenciários que apesar de necessárias, como dissemos, deveriam ter sido realizadas em um outro contexto.

Já a MP 665 alterou regras do Seguro Desemprego, Abono Salarial e proteção do pescador artesanal que são discutíveis do ponto de vista da justiça social, e seus resultados foram irrelevantes para o orçamento da união, servindo apenas como “sinal positivo” ao mercado financeiro.

Por outro lado, as melhorias da gestão previdenciária após 2003 foram visíveis, especialmente no atendimento aos aposentados e pensionistas, acabando com as filas nas portas do INSS e com as longas esperas para acesso aos direitos previdenciários.

Saúde

Na área da Saúde, a implementação de novas políticas, especialmente com o programa “Mais Médicos”, ampliaram a cobertura e atendimento, principalmente para populações mais pobres.

No entanto, o fim de importante fonte de financiamento como a CPMF, imposta pelo Congresso Nacional em dezembro de 2007, acabou estrangulando o orçamento da seguridade social, pressionando ainda mais pela revisão de regras de acesso.

Assistência Social

Na área de Assistência Social promovemos avanços importantes que resultaram na redução da miséria e na melhoria das condições de vida da sociedade. A reorganização de benefícios como o O Benefício da Prestação Continuada (BPC) da Lei Orgânica da Assistência Social e o Bolsa Família foram decisivos para mudar drasticamente a realidade de populações mais pobres e retirar o Brasil do “mapa da fome” da Organização das Nações Unidas.

Esses avanços todos deveriam ser acompanhados de uma discussão de atualização das regras de financiamento da Seguridade Social, de forma a adequá-las à nova realidade do mercado de trabalho.

Como dissemos anteriormente, a principal base de financiamento continua sendo a contribuição sobre a folha de salários, o que sobrecarrega as empresas intensivas em mão de obra, ao mesmo tempo que privilegia as empresas com alto uso de tecnologia, que cada dia faturam mais, lucram mais e empregam menos, e como consequência, reduzem a sua contribuição social.

Ao não discutir as formas de financiamento, restaram as propostas de revisão das regras de acesso aos benefícios, restringindo o universo de possíveis mudanças apenas aos direitos sociais, atribuindo o problema da sustentabilidade do modelo apenas a um segmento da sociedade: os trabalhadores.

Golpe contra os trabalhadores

Apos o golpe de 2016, as forças neoliberais que tomaram o poder intensificaram os ataques aos direitos sociais, inclusive alterando as regras constitucionais de forma a “canalizar” as necessidades de mudanças para a redução dos direitos trabalhistas, das politicas de Assistência e Previdência Social.

A aprovação da Proposta de Emenda à Constituição n° 55, de 2016 — PEC do Teto dos Gastos Públicos, congela por 20 anos o valor dos gastos com políticas sociais, reforçando a tese neoliberal da “necessidade urgente” da revisão da Constituição para reduzir os gastos sociais, retirando direitos duramente conquistados pelos trabalhadores ao longo de décadas de lutas.

Na esteira dessa aprovação, o governo enviou outra Proposta de Emenda à Constituição, a chamada PEC 287, ou PEC da Previdência, desta vez atacando a estrutura de proteção social, que praticamente acaba com o direito à aposentadoria de milhões de trabalhadores, especialmente rurais, reduz drasticamente o acesso ao Benefício de Prestação Continuada — BPC — a idosos e deficientes pobres e corta pela metade as pensões de viúvas e viúvos.

Esses ataques resultaram num retrocesso brutal nas politicas de proteção aos trabalhadores, levando o país a um cenário do início do século passado.

Desafios

1. A Previência deve ser entendia sempre sobre seus três pilares: Previdência, Assistência Social e Saúde

O primeiro passo para enfrentarmos os desafios do nosso Sistema de Seguridade Social é entendermos que não se pode separar a Previdência Social e tratá-la isoladamente, seja quanto ao financiamento, seja quanto aos benefícios.

O modelo consagrado pela Constituição Federal de 1988 compreende Seguridade Social como a soma das políticas e ações de Previdência, Assistência e Saúde, como forma de proteção social adequada à realidade brasileira. Esse sistema vem sofrendo ataques sucessivos dos neoliberais que desejam transformá-lo em produto para venda no mercado, repetindo sempre a mesma cantilena de que ele é inviável e vai levar o Brasil à falência, e sabemos que isso é uma grande falácia.

Nosso sistema já se provou viável e efetivo no combate à pobreza e às desigualdades sociais, e por isso deve ser aperfeiçoado e fortalecido.

2. Revogação total das medidas aprovadas pelo governo Michel Temer

O segundo passo deve ser a revogação total das medidas aprovadas pelo governo Michel Temer, seja a PEC do congelamento de gastos sociais por vinte anos, seja a Reforma Trabalhista, que rasgou a CLT e agravou ainda mais o financiamento da Seguridade Social.

O processo de evolução da sociedade, com aumento da longevidade, envelhecimento da população e redução da taxa de fertilidade, impõe desafios de sustentabilidade, se levarmos em conta as regras atuais de financiamento. O que precisamos considerar é que, não necessariamente, devemos manter a mesma estrutura de financiamento atual.

3. Revisão e modernização do modelo de proteção social

É necessário inverter a lógica economicista, imposta pelo mercado, e pensar na modernização do modelo de proteção social, discutindo todos os aspectos do modelo, quais sejam: regras de financiamento e de acesso aos benefícios.

Esse processo de revisão do modelo deve ser discutido com a sociedade, numa lógica quadripartite, (trabalhadores da ativa, aposentados, empresários e governo) onde todos os atores devem ser ouvidos e terem oportunidade de apresentar suas propostas para um novo modelo que tenha como premissa a proteção social com equidade no financiamento e na universalização das regras de proteção.

Com essa lógica, o Presidente Lula editou o Decreto n° 6.019 de 22/01/2007 que criou o Fórum Nacional de Previdência Social, iniciando uma ampla discussão na sociedade sobre o tema, onde cada vez mais as representações de trabalhadores reforçavam a necessidade de rediscutir as formas de financiamento do modelo de proteção social. O crescimento econômico e o consequente aumento da arrecadação acabaram fazendo com que as discussões arrefecessem naquele momento.

Posteriormente, a Presidenta Dilma retomou o debate e editou o Decreto 8.443, de 30/04/2015, criando o Fórum de Debates sobre Políticas de Emprego, Trabalho e Renda e de Previdência Social, com o objetivo de discutir não só as regras de acesso aos benefícios, mas também as fontes de financiamento e recuperação de créditos da União.

Este Fórum foi instalado e estava em pleno funcionamento quando o governo foi interrompido pelo golpe de 2016.

Entendemos que nosso modelo, baseado na solidariedade e na repartição simples é adequado à realidade brasileira, que possui enormes desigualdades, sejam sociais, econômicas e regionais, que só podem ser combatidas e reduzidas por meio de políticas de proteção socialmente justas.

Aprimorar este modelo, com a ampliação da cobertura e do atendimento e garantir a sua sustentabilidade é tarefa a ser executada pelas forças progressistas, num debate interno e posteriormente com todos os segmentos da sociedade organizada.


Carlos Eduardo Gabas, contador, foi ministro da Previdência Social do Brasil, nos governos Lula e Dilma.